政府采购法的适用范围有哪些？

　　对政府采购内涵与外延的界定。“政府采购”由“政府”和“采购”两个语素组成，因此，政府采购法的适用范围可以从两方面进行界定：第一，政府采购法适用主体，即所谓“采购实体”或“采购机关”的范围；第二，政府采购法适用之采购的范围。下面找法网小编为你介绍。

        明确了这两点，我们就可以基本划定政府采购法的适用范围，即哪些主体进行的哪些采购为政府采购，应该受到政府采购法的规制。此外，对于某些采购主体的采购项目，虽然性质上属政府采购，但是出于某种特殊考虑，政府采购法将其排除在适用范围之外，这也是政府采购法的通行做法。从这一意义上讲，政府采购法的适用范围与政府采购的法律概念并不完全重合。因此，从政府采购的国内和国际立法来看，政府采购法的适用范围一般是通过采购实体、采购和适用豁免这样三个维度来界定的。

　　（一）政府采购法适用之主体

　　明确政府采购法适用之主体（采购实体）的范围是界定政府采购法适用范围的首要和核心问题。政府采购法的根本目的是提升公共资金的使用效率，因此甄别采购实体的传统标准是资金来源——实体资金来源于公共资金或者说财政资金的即为采购实体，否则就不是采购实体，其采购行为不受政府采购法的规制。　从这一标准出发，传统的政府采购法适用之主体主要包括两类：政府机关和事业性公共机构。

　　尽管在政府采购法中，对机关采购实体的表述一般都采用“政府”、“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｅｎｔｉｔｉｅｓ”或“　ｔｈｅ　ｓｔａｔｅ”等字样，事实上，法律是采广义的“政府”概念。“政府机关”即等同于“国家机关”，不仅包括政府行政机关，而且还包括立法和司法机关；不仅包括中央国家机关，而且包括地方各级国家机关。　还应指出，由于政府采购需要采购实体具备一定的行为能力和责任能力，因此，这里的国家机关应是可以以自身名义对外为意思表示，并发生法律效果的机关。机关内部单位，如司、局、处、科、室等不是政府采购法意义上的政府机关。事业性公共机构主要是指国家设立并提供资金的非政府机关性质的公共机构，如社会团体、学校、医院、博物馆、图书馆以及研究院所等。这些实体由国家预算拨款维持运转，为了提升采购效率，节约公共资金，其采购应适用政府采购法。

　　随着西方国家行政方式的改革和政府采购的国际化，采购实体的范围也在不断扩张，传统的资金来源标准已被突破。有关内容将在本文第二部分详述。

　　（二）政府采购法适用之“采购”

　　政府采购法所称“采购”在内涵与外延上都有特定意义。政府采购中的“采购”是“自行制造”的对称。一个实体的货物或服务需求可以通过两个途径来满足：一是从实体内部解决，即自行制造，自我提供，自给自足；二是从实体外部解决，即就所需之货物或服务向外部企业“采购”。比如政府部门的车辆维修服务，既可以通过自己成立一个车辆维修部门来满足这种需求，也可以通过向私人市场上的专业车辆维修服务企业采购服务来满足这种需求。是内部解决，还是外部解决，这个决策就是采购学上著名的“自行制造或采购决策”（ｍａｋｅ　ｏｒ　ｂｕｙ）。　“自行制造还是采购”的两难选择，取决于二者的成本和风险比较。长期的实践证明，对于政府而言，通过外部解决自身的货物或服务需求可以节约成本，提高效率。因此，抽象而言，“采购”是指实体内部的货物或服务需求的外部解决。政府采购法规制的“采购”可以从采购方式的种类和采购标的的范围两方面来具体界定。

　　政府采购的方式不仅包括一般意义上的购买，还包括定做、建设、租赁、委任和雇佣等形式。对货物而言，采购方式包括货物的购买、定做和承租；对于工程而言，其采购方式即建设；对于服务而言，采购方式为委任或雇佣。政府采购的标的不仅包括货物，而且还包括服务和工程。货物是政府采购中的最一般标的，既包括动产，又包括不动产；既包括有形物，也包括无形物。政府采购法中所称“工程”，　并非指工程物本身，而是提供工程服务的行为和活动。从这个意义上来说，工程与服务性质相同，均为劳务。　为了区分服务与工程，法律通常是先行界定工程的内涵与外延，然后用排除法规定工程以外的劳务即为服务的方式来厘定两者的范围。一般来说，工程服务主要是指与地面、地下建筑物、工程物的建设（包括新建、改建、拆除、装修等）活动以及相关设备的安装活动。服务则是指工程以外的其他专业服务、技术服务、资讯服务、研究发展、营运管理、维修、培训等。

　　门槛金额（ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｔｈｒｅｓｈｏｌｄ）是界定采购标的范围的定量参数，它是指法律设定的适用政府采购法的采购项目的最低标的金额。作为界定政府采购法适用范围的一个参数，门槛金额只有在国际政府采购法律规范中才具有意义。尽管在政府采购国内立法中一般也有门槛金额的规定，但是这些门槛金额仅是关于适用某种采购方式或程序的最低限额。门槛金额的意义在于，它将那些达不到一定规模的采购项目排除在政府采购法适用之外，从而避免了因采购成本过巨而丧失采购效率的情况。

　　判断某采购项目是否达到门槛金额，需要事先对该项目的采购金额进行估算。这一估算价值是指采购机关对采购标的预期给付之对价。　对合同价值进行估算时，应将各种形式之报酬，包括任何溢价、费用、佣金及应收利息列入考量。　为了规避政府采购法之适用，采购机关往往采用将一个达到门槛价格之采购拆分为几个标的价值较小的采购，或分批办理的方法，从而使该采购免于公开招标甚至最终免于政府采购法的适用。因此，为了抑制采购机关通过不当拆分采购合同来规避门槛价的企图，最大限度地发挥采购资金的使用效率，法律明确规定了此种行为的违法性。

　　由于现实经济生活的复杂性，一些采购项目在性质上是混合的，可能既包括货物采购，又包括服务采购或工程采购。由于对不同性质的采购标的，国际政府采购立法设定的门槛价各不相同，而且工程采购的门槛价要比服务和货物采购的门槛价高得多，　因此，如何为这种混合采购定性就成了决定该采购应否适用政府采购国际法规则，给予外国供应商国民待遇的关键问题。在判定混合采购合同的的性质问题上，英国及欧盟法及其司法实践确定了两个标准：一是比较价值标准，二是主要目的标准。

　　所谓比较价值标准（ｒｅｌａｔｉｖｅ　ｖａｌｕｅ　ｔｅｓｔ），是指当一项采购合同中既包括货物采购又包括服务采购时（比如，一份汽车采购合同，有可能既包括汽车本身的采购，还包括汽车维修的采购），该合同的性质取决于两类采购在价值上的比较，如果所采购的货物的价值金额大于服务的金额，那么该合同就是一个货物供应合同，如果所采购货物的价值金额小于或等于服务的金额，那么该合同就是一个服务合同。但是，当一个合同既有货物供应，又有货物的安装时，法律明确规定，即使安装服务的价值金额高于货物的金额，该合同也为货物供应合同。　比较价值标准在联合国贸易法委员会制定的《货物、工程和服务采购示范法》中也有所体现。根据该示范法，货物和工程采购均包括附带的服务，条件是这些附带服务的价值不超过该货物或工程的价值。

　　主要目的标准（ｍａｉｎ　ｏｂｊｅｃｔ　ｔｅｓｔ）是从欧盟法院Ｇｅｓｔｉｏｎ　Ｈｏｔｅｌｅｒａ　Ｉｎｔｅｒｎａｃｉｏｎａｌ　ＳＡ　ｖ．　Ｃｏｍｍｕｎｉｄａｄ　Ａｕｔｏｎｏｍａ　ｄｅ　Ｃａｎａｒｉａｓ［１９９４］一案中衍生出来的。　该案涉及一项公共工程特许权合同采购纠纷，　根据该合同，供应商应先翻新一座宾馆并且装修一个俱乐部，然后再对二者进行运营。其中“翻新”与“装修”属于工程采购，而“运营”属于服务采购。欧盟法院认为，对于提供运营服务而言，翻新和装修工程只是“附带性的”（ｉｎｃｉｄｅｎｔａｌ），因此，这个混合合同是为采购服务而订立的合同。但是该判决并未具体说明“附带性”的具体含义。欧洲学界认为，“附带性”有两种情形：一是以比较价值判断，当工程的价值小于服务的价值时，对于服务而言，工程就是附带发生。这与货物与服务合同的界定规则相同。另外一种情形是，以合同的主要目的来判断，如果该合同的主要目的是为了获得服务，那么它就是服务合同；如果该合同的主要目的是获得工程，它就是公共工程合同。“主要目的标准”在工程与货物采购合同相混合的情形下同样适用。例如在建造楼房的合同中，建筑商既提供建筑材料，也提供劳务，即使原材料的价值远远高于劳务的价值，这个合同显然还是一个工程合同。前述法律明确规定货物供应加安装的合同是货物合同的情况，也是与“主要目的”原则相吻合的。“主要目的”原则已经被英国财政部制定的“采购规则指南”所采纳。

　　“主要目的”标准也有其局限性。有时虽然同一采购合同中涉及的服务与工程互相关联，但当该交易的主要目的难以确定时，在实践中这个原则就很难适用。另一种情况是，某项采购的工程和服务之间根本没有任何联系，但政府为了经济而将两者人为地捆绑在一份合同中，这时就要适用“比较价值”标准。

　　（三）政府采购法适用之豁免

　　为了引入竞争机制，提升采购资金的使用效率，政府采购法要求采购一般须以公开招标的方式进行。然而，公开采购的方式也有其不利的一面。首先，公开采购程序复杂繁琐，且涉及若干行政管理环节，耗费周期长；第二，公开采购方式强调透明度，毫无保密可言。因此，在某些紧急采购或涉及国家安全的采购的场合，政府采购法的价值判断标准会与更重要的价值目标发生冲突，此时，政府采购法将被排除适用。政府采购法适用豁免的情形通常包括两种：一是涉及国家安全和秘密的采购。这类采购主要是指国防采购。军事机关的采购在各国政府采购中所占比重很大，但是并非所有军事机关的采购都可以免除政府采购法的适用。世界贸易组织《政府采购协议》的例外条款中只将武器、弹药或战争物资的采购，以及为国家安全或国防目的所必需的采购排除在外，而由军事机关作为主体的其他采购仍应适用该协议。　这部分免除适用政府采购法的军事采购通常被称为国防采购。国防采购之所以可以排除适用政府采购法，是由于这些采购的信息常涉及部队武器装备、建制及分布情况等内容。敌方通过这些资料，可以大概估算我方部队的战略能力，倘若公开，必将影响国家安全。我国台湾地区“政府采购法”对于军事采购的态度与《政府采购协议》基本一致，即军事机关之采购，原则上应依政府采购法办理，但属于武器、弹药、作战物资或涉及“国家安全”、“国防”目的之采购，依个案情况，得不适用政府采购法之部分或全部规定，如机密案件得免除公告义务。　政府采购法适用豁免的另一种情形是紧急采购。紧急采购强调的是时效性，比如救灾物资采购在时间上不容许采购机关做更多的考量和履行繁复的采购程序，因此，往往被政府采购法明列在免除适用之列。

　　政府采购法适用范围的扩张

　　以上讨论的只是政府采购法的适用范围宏观上的三个维度及一般构成，事实上，政府采购的具体适用范围并非一成不变。从政府采购国际和国内立法的历史发展考察，政府采购法的适用范围经历了一个逐渐扩张的过程。这种扩张的过程与趋势是国内因素与国际因素共同作用的结果。

　　（一）政府采购法适用范围的扩张

　　在国际层面上，政府采购法适用范围扩张的宏观趋势表现得最为明显。从世界贸易组织《政府采购协议》的适用范围来看，在１９７９年关贸总协定东京回合形成之初，该协议只适用于货物采购。１９８７年修改时，虽未将服务采购纳入到协议的适用范围中来，但是在门槛金额上从１５万特别提款权降到了１３万特别提款权，并把货物租赁合同纳入进来。而乌拉圭回合形成的新协议则在适用范围上取得了突破性进展：将采购标的从货物扩展至货物和服务（包含工程服务）；将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和公用企业。作为区域性政府采购国际立法的典范，欧盟政府采购法也经历了降低门槛和将公用企业纳入适用范围的类似过程。

　　就政府采购国内立法而言，适用范围的扩张在采购实体方面表现得尤为清晰。以英国为例，因应欧盟系列政府采购指令，英国的政府采购法主要由四个法律文件组成：公共工程合同规则（１９９１）、公共服务合同规则（１９９２）、公共供应合同规则（１９９５）和公用事业合同规则（１９９６）。这四个规则分别规制各自领域内的政府采购合同行为，其中前三个通常被合称为公共部门采购规则。在公共部门采购规则中，采购实体被称为缔约机关（ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ　ａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓ）。传统的缔约机关主要是指中央和地方政府机关。英国政府采购法除了将传统的缔约机关都明确列举于政府采购法的清单中外，还在法律中对缔约机关做出一个一般性定义，凡是符合这个定义的实体，即使未被明列于缔约机关清单中，也被视为缔约机关。根据该一般定义，缔约机关应同时符合以下三个条件：第一，该实体必须是为公共利益而设立。第二，该实体不必由政府设立，但是政府必须与之有关联，因此，该实体应符合下列情形之一：１．该实体由其他缔约机关提供全部或大部分资金；２．该实体在管理上接受其他缔约机关的监督；３．过半数的董事或实体成员由其他缔约机关任命。第三，该实体不具有工业或商业性质。其中第二项条件所包含的三种情形，主要是针对上世纪７０年代以来，在英国建立的一些承担公共职能的非政府机关性质的机构，如威尔士农村发展委员会、健康与安全执委会等机构，这些机构往往同时满足三种情形。根据第三项条件，国有企业或国家通过其他方式直接或间接控制的企业被排除在缔约机关范围之外，但是在英国这一标准的实质意义并不大，因为大部分与政府有关联的工商企业虽然被排除在公共采购规则适用范围之外，但是又落入到公用事业采购规则的适用范围之中。此外，更值得关注的是，某些非缔约机关的私人实体的采购行为也会适用于政府采购法。如接受缔约机关补贴的私人实体所进行的工程与服务采购；特许权合同中享有特许权的私人主体进行的合同分包行为；被缔约机关赋予排他性权利，为公共利益而提供某种服务的私人供应商的货物采购等。

　　（二）政府采购法适用范围扩张的国际国内因素

　　从英国的采购实体的范围可以看出，采购实体与政府机关划等号的传统框架已被打破，以资金来源确定政府采购实体的标准也受到了根本的动摇。政府采购法不仅适用于政府通过提供资金控制的实体，而且适用于因接受政府监督或由政府任命有关人员而与政府有关联的实体；不仅适用于公共机构，而且还适用于政府控制的企业，甚至私人实体。这种局面的形成至少与两个因素密切相关：

　　首先是西方国家的“治道”变革，这是政府采购法适用范围扩张的国内因素。经历了上世纪３０年代的大萧条后，为了复苏经济，发达资本主义国家纷纷采行国家干预的经济政策。但是，随着社会经济情况的变化，政府过度干预市场的弊端亦开始显现，政府的垄断性质和官僚行政的低效使西方世界重新反思政府在社会经济发展中的角色和功能，而经济的滞涨最终导致西方国家转而求助于私人市场的潜在活力。政府在社会经济生活中地位的下降和功能的萎缩突出地表现在行政方式的改革上：行政缩水、政府消肿大行其道，许多原来由政府行政机关提供的公共服务都转向市场化（包括政府与私人的合作）、公用事业也大量民营化。如英国政府就于１９９２年发起了“私人投资行动”（Ｐｒｉｖａｔｅ　Ｆｉｎａｎｃｅ　Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ），鼓励私人资本进入公共领域。　在这种背景之下，政府投资开始退出，把过去许多由政府投资的公共服务领域拱手让与私人经营，甚至干脆私有化。这种趋势使担负公共职能的传统公共机构的形式呈现出多样化的趋势，除了传统意义上的政府机关，而且还包括直接或间接受政府控制或与政府有关联的事业甚至企业机构。而公共机构范围的扩张必然对政府采购法的适用范围产生深远影响。

　　第二个因素是政府采购市场国际化。在经济全球化和贸易自由化的背景下，作为国际贸易的一个重要领域，政府采购市场的国际化程度也在不断加深，政府采购立法也因此经历了一个从国内规制到国际规制的发展过程。这个过程不是简单的政府采购立法国际化的过程，更为重要的是，它还意味着政府采购法基本属性的变革。政府采购制度最初只是各国财政预算管理制度的一部分，后来随着政府采购规模的不断扩大，也被广泛地当作实现国家社会经济目标、实施宏观经济调控的工具。然而，各国在政府采购法律和实践中渗透的宏观经济政策，尤其是优先购买本国产品的政策与不断高涨的贸易自由化的呼声和程度不断加深的经济全球化进程格格不入。为了规范国际政府采购市场秩序，协调各国在国际贸易领域的利益，国际社会先后产生了一系列政府采购国际规则。政府采购国际立法的旨意在于开放，要求各国政府采购对供应商做超越国界的非歧视性选择，以期实现经济资源在“全球范围”内的自由流动和最优配置。它把政府采购当作一种单纯的贸易行为，要求各国政府采购实体进行政府采购时要出于“商业考虑（ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ　ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ）”，以价格与质量而非其他非商业性目标作为合同授予的标准。它强烈排斥各国政府采购制度当中以“优先购买本国产品”为代表的一系列采购市场保护性政策，对各国以国家公共利益为借口对政府采购的宏观调控工具性利用基本持否定态度。政府采购法从国内规制走向国际规制的过程也是其从预算管理法演变为贸易法与竞争法的过程。

　　政府采购国际立法的竞争法与贸易法属性对成员国国内法中采购实体的界定标准提出了挑战。在传统政府采购法中，强调法律提升财政资金使用效率的目标与功能，采购实体的界定采资金来源标准，凡使用财政资金进行采购的实体就是政府采购实体，其利用财政资金进行的采购，应适用政府采购法。而政府采购国际立法强调法律保护供应商获得政府订单的平等竞争机会，认为充分竞争是实现提升政府采购效率的前提与保证，因此，凡是采购合同授予决策可能受到公权力的不当影响，无法保证市场竞争机制正常发挥作用，使得采购实体不能像一个真正的“商人”那样挑选供应商的采购过程，都要受到政府采购法的规制，而不问采购实体的性质与采购资金的来源。欧盟政府采购法中就贯穿了这样的原则。学者在解释欧盟《公共事业指令》的适用主体时指出，既不能以实体的地位，也不能以其采购活动的性质来判断其是否应受到指令的规制；在出现下列两种情况时，应甄别为采购实体：１．政府可以在现在或将来对实体的经营施加影响，并因此将非经济的采购政策强加于它，不论是通过明确的命令还是暗含的期待；２．对潜在竞争者准入的障碍将一个实体隔离于市场力量，并达到容许它追求诸如保护本国供应商这样的非商业目标的程度，不论这种障碍是技术的、经济的还是法律的。

　　应该指出，政府采购法适用范围的扩张是国内、国际两个因素互动的结果。在各国国内行政改革和公共机构多样化的新情况下，为了充分实现国际贸易自由化，国际政府采购立法必然要对传统的政府采购实体甄别标准进行调整，以保证那些新型的公共实体被纳入到国际政府采购规则的规制范围；作为一种国际法义务，政府采购国际立法的各缔约方又必须对国际立法适用范围的扩张在国内法中做出因应。只有在国际化的大背景下，我们才能更深刻地理解政府采购国内立法的适用范围。